Potestad sancionadora de la administración pública

 Legalidad, tipicidad y razonabilidad como principios orientados.
Corte Constitucional
Sentencia: Junio 06 de 2024 (C-211)
Referencia: Exp. D-15.546
Magistrada: Dra. Cristina Pardo Schlesinger

1. El cambio de paradigma sobre el papel del Estado en la Constitución de 1991 y sus repercusiones en la comprensión del principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria: Estado regulador y sanciones administrativas”

La jurisprudencia constitucional^[1] y también la contenciosa administrativa^[2] han coincidido en sostener que, con la entrada en vigor de la Constitución de 1991 tuvo lugar un cambio de paradigma que implicó transitar de la noción de Estado de derecho, hacia la de Estado social de derecho, con un enfoque novedoso acerca del alcance de la intervención estatal en materia económica^[3].

En ese sentido, las dos Corporaciones coinciden en las implicaciones de esa transformación, a saber, que: “i) los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y este debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, de conformidad con el régimen legal correspondiente; ii) los servicios públicos podrán suministrarse por el Estado de manera directa o indirecta, por comunidades organizadas o por particulares, y iii) en cualquier caso la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios se adelantará por parte del Estado (art. 365, CP)”.

En el marco de esa misma temática, la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional y la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se han referido a la noción de regulación y han concluido que esta no solo debe entenderse relacionada con la “‘producción’ de normas jurídicas”, sino también “como una forma de intervención del Estado en los sectores económicos”^[4].

Bajo la perspectiva anotada, la actividad regulatoria comprende varios aspectos, entre los que se cuenta el de “corregir las fallas del mercado, alcanzar los fines del Estado, materializar los principios sociales, garantizar la libre competencia y la prestación eficiente de los servicios públicos y maximizar el bienestar de los usuarios”^[5]. A las anteriores, se suma “la potestad de imponer sanciones administrativas a quienes infrinjan la regulación”^[6] –se destaca.

En relación con este último punto, han sostenido las dos Corporaciones^[7], que “en el modelo ‘Estado regulador’, se produce un incremento exponencial de la función administrativa al servicio de los intereses generales bajo unos principios propios (art. 209 CP.), lo que conlleva a que el marco normativo regulatorio (carácter general), dote a la administración de herramientas necesarias para hacerlas cumplir, incluso con potestades para imponer sanciones de naturaleza administrativa (decisiones con efectos particulares)”^[8] –se destaca–.

A partir de ese enfoque concuerdan en afirmar que tanto la actividad reguladora, como la sancionatoria llevada a cabo por el Estado se presenta “en el plano de la función administrativa y, por lo mismo, [las dos] deben observar los principios constitucionales previstos en el artículo 209 CP.”^[9] e, igualmente, coinciden en la naturaleza constitucional de la facultad sancionatoria de las Superintendencias en los siguientes términos definidos por la sentencia C-092 de 2018^[10]:

En Colombia, el artículo 29 CP. establece tanto la potestad sancionadora como el límite a la misma. En efecto, reconoce la existencia de un poder jurídico para imponer sanciones (ius puniendi) pero sometido al debido proceso que se aplica a toda clase de actuaciones administrativas. Se enmarca entonces en el Derecho Administrativo bajo su primigenia acepción de establecer un límite a la Administración en su calidad de sujeto activo de la potestad sancionadora. En otras palabras el mencionado artículo ‘constitucionalizó’ la potestad sancionadora de la Administración que antes se encontraba en el mero plano de la legalidad, y acabó con el monopolio judicial para la imposición de sanciones.

Ahora bien, en lo que sigue se reiterará la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa sobre la potestad sancionadora de la administración y los alcances del principio de tipicidad.

2. Potestad sancionadora de la administración^[11]

La potestad sancionadora de la administración se traduce en la facultad otorgada por el ordenamiento jurídico –mediada por un objetivo predeterminado por la propia norma que la asigna–, de tomar una decisión vinculante que se adopta con el propósito de cumplir una finalidad de interés público o general. No se trata de un poder despojado de límites, sujeto solo a la voluntad de quien lo ejerce, sino de una actividad limitada y controlable^[12].

El alcance y los límites de esta atribución se encuentran previstos en el artículo 29 superior, norma constitucional que reconoce la facultad jurídica de la administración para imponer sanciones con la condición de que esta tarea se ejerza dentro de los límites que señala esa norma^[13].

Ahora bien, en virtud de las funciones atribuidas a la administración para regular las nuevas y diversas funciones asignadas, así como en vista del carácter técnico y cambiante de estas, se le reconoce un amplio ámbito de autonomía y flexibilidad para concretar los mandatos generales de la ley que, sin embargo, no puede tener un carácter extremo, para evitar de que se incurra en arbitrariedades cuando se trata de imponer sanciones^[14].

El principio de tipicidad en este caso exige que exista una regulación de orden legal orientada a fijar, como mínimo, los elementos básicos de la conducta típica, así como la existencia de remisiones normativas precisas, de modo que la conducta quede determinada o pueda ser determinable. Requieren, igualmente, que se establezca la sanción que será impuesta y los criterios que deberán ser aplicados para determinarla con claridad^[15].

2.1. Elementos del principio de legalidad en la jurisprudencia constitucional y alcances del principio de tipicidad

En la sentencia C-394 de 2019^[16], la Corporación reiteró la presencia de tres elementos fundamentales definidos por la jurisprudencia constitucional en relación con el principio de legalidad.

Primero, la exigencia de que la conducta y la sanción antecedan en el tiempo a la comisión de la infracción, lo que se traduce en que estas deben estar previamente señaladas.

Segundo, que los aspectos centrales de la conducta y la sanción se encuentren previstos en una ley.

Tercero, que tanto la conducta como la sanción estén determinadas de manera que no se presenten ambigüedades. El objetivo de estas exigencias consiste en “proteger la libertad individual, asegurar la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado, salvaguardar la seguridad jurídica de los ciudadanos y controlar la arbitrariedad administrativa^[17].

En la sentencia C-394 de 2019^[18], la Corte Constitucional reiteró que en el derecho administrativo sancionador el alcance de los principios de legalidad y de tipicidad –estrechamente vinculados entre sí–, debe fijarse de manera más flexible y con menor rigurosidad^[19]. Para la Corte Constitucional lo anterior obedece “al diferente impacto que tales regímenes sancionadores tienen sobre los derechos de las personas”^[20].

En relación con este aspecto, la Sala Plena resaltó, citando la sentencia C-530 de 2003^[21], que los principios del derecho penal no se aplican de igual forma en todos los campos en los que se ejerce el poder sancionador del Estado. Lo anterior, por cuanto, a diferencia de lo que sucede con el derecho penal, en el derecho administrativo sancionador no se afecta el derecho a la libertad física, ni valores con una entidad semejante y sus disposiciones se encaminan, más bien, a regular “ámbitos específicos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes especiales” ^[22].

Más recientemente, en la sentencia C-094 de 2021^[23], la Corporación también resaltó cómo “[d]e manera reiterada, la jurisprudencia constitucional ha explicado que los principios de legalidad y tipicidad tienen un alcance distinto en el derecho administrativo sancionador, en comparación con el derecho penal, a pesar de que este también es una rama del derecho mediante la cual el Estado ejerce el ius puniendi”.

a) Lineamientos jurisprudenciales sobre el alcance del principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador y su estrecha relación con el principio de legalidad

La Corte Constitucional ha insistido en que, debido a la naturaleza de las conductas sancionadas, tanto como aquella predicable de los bienes jurídicos involucrados y de las finalidades que persiguen las facultades sancionatorias, es razonable que la descripción típica sea flexible^[24]. Ha destacado, igualmente, que el rigor con que se fijen los alcances del principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador dependerá “de los derechos cuya restricción puede prever cada tipo de régimen sancionatorio. Así, a mayor jerarquía del derecho potencialmente afectado, mayor rigor en la aplicación del principio de legalidad”^[25].

Para la Corte la flexibilidad que rige al momento de fijar el alcance de los principios de tipicidad en la aplicación de las normas que configuran el derecho administrativo sancionador se justifica, de una parte, “por la variabilidad y el carácter técnico de las conductas sancionables, que dificultaría en grado sumo la redacción de un listado minucioso por parte del legislador, así como el señalamiento, en cada caso, de dichos supuestos técnicos o específicos que permitan al propio tiempo determinar los criterios para la imposición de la sanción”^[26]. De otra parte, porque los campos sometidos al control de la administración suelen caracterizarse por su alto grado de tecnicidad y permanente evolución, de modo que “la exigencia rigurosa del principio de legalidad acarrearía en definitiva la impunidad y la imposibilidad de cumplir con las finalidades estatales”^[27].

Desde la perspectiva anotada, se entiende que la mayor flexibilidad y menor rigurosidad en la configuración del derecho administrativo sancionador no tiene otra finalidad distinta a la de asegurar eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los deberes constitucionales a cargo de la administración. Desde luego, ello no significa que, por cumplir con los propósitos descritos, se justifique un ejercicio arbitrario de la potestad sancionadora. En relación con este aspecto, la Corte ha sido enfática al resaltar que el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión–, “no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas”^[28].

En tal virtud, la Corte ha mencionado algunos elementos cuya presencia permite concluir que se cumple con el principio de legalidad en el campo administrativo sancionador^[29].

Primero, que se fijen los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada.

Segundo, que, cuando se haya previsto un tipo en blanco, existan remisiones normativas precisas o criterios que hagan factible determinar con claridad la conducta.

Tercero, que pueda identificarse la sanción a imponer o existan criterios para determinarla de manera clara.

En esa misma línea, la Corte ha destacado que en el campo del derecho administrativo sancionador el principio de tipicidad tiene una aplicación diferenciada que se manifiesta en que “la forma típica puede tener un carácter determinable y no necesariamente determinado^[30], ‘siempre que la legislación o el mismo ordenamiento jurídico establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar la hipótesis normativa’”^[31].

En la sentencia C-343 de 2006^[32], la Corte Constitucional precisó que para materializar el principio de tipicidad en el campo del derecho administrativo sancionador debían concurrir tres elementos^[33]:

Primero, “que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas”.

Segundo, “que exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley”.

Tercero, “que exista correlación entre la conducta y la sanción”.

En suma, la Corte ha sido reiterativa en sostener que el derecho administrativo sancionador puede valerse de conceptos jurídicos indeterminados o de disposiciones jurídicas en blanco, a condición de que estos “sean determinables de forma razonable en virtud de remisiones normativas a otras leyes o a los reglamentos, o de criterios técnicos que señalen con precisión los comportamientos prohibidos y sancionados”^[34].

Es más, ha descartado que “toda indeterminación sea por sí misma inconstitucional, pues solo lo será en la medida en que de ella se derive directamente una negación o una restricción injustificada de los principios y derechos constitucionales^[35]. De otra parte, ha precisado que “no se configura la inconstitucionalidad cuando la indeterminación del concepto puede ser ‘superada y disuelta’ a partir de los elementos de juicio que ofrece el propio ordenamiento jurídico”^[36].

Esta última precisión fue reiterada en la sentencia C-435 de 2013^[37]. En la providencia mencionada la Sala Plena insistió en que cuando resulte factible esclarecer el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados y su implicación en el ámbito de las libertades constitucionales a partir de las herramientas hermenéuticas que ofrece el propio ordenamiento, la disposición no será inconstitucional^[38].

En fin, la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa han concordado en que el principio de tipicidad “no puede ‘aplicarse con la misma intensidad’ a las sanciones administrativas^[39]. El fundamento legal debe contemplar los elementos básicos de la sanción que constituye el “marco dentro del cual la autoridad titular de la función administrativa pueda precisar, los elementos de la sanción”^[40]. Han coincidido en que, incluso, en el ámbito penal existen tipos en blanco susceptibles de ser “completados con la actuación de autoridades administrativas dentro de ciertas condiciones”. Siendo ello así, han destacado que esa técnica puede ser aplicada “con mayor razón, en las sanciones administrativas”^[41]. A propósito de este tema, la Corte Constitucional en la sentencia C-393 de 2006^[42] reiteró su postura en el siguiente sentido:

El derecho administrativo sancionatorio, a pesar de estar sujeto a las garantías propias de debido proceso, tiene matices en su aplicación y mal podría ser asimilado, sin mayores miramientos, al esquema del derecho penal. Como fue mencionado anteriormente, las exigencias propias del derecho penal no pueden aplicarse con la misma intensidad a este tipo de derecho sancionatorio.

Además, incluso en el Derecho Penal ha sido aceptada, dentro de ciertos límites, la existencia de tipos penales en blanco y el uso de conceptos jurídicos indeterminados, pues la determinación de conductas sólo es exigible hasta donde lo permite la naturaleza de las cosas. Ello implica que cuando la variada forma de conductas que presenta la realidad hace imposible la descripción detallada de comportamientos, no existe violación a este principio cuando el legislador señala únicamente los elementos básicos para delimitar la prohibición.

De otro lado, el uso de esos conceptos indeterminados en el derecho administrativo sancionador es más admisible que en materia penal pues en este campo suelen existir más controles para evitar la arbitrariedad –como las acciones contencioso administrativas– y las sanciones son menos invasivas de los derechos del procesado, pues no afectan su libertad personal. Por tanto los criterios encaminados a establecer si fue o no respetado el principio de legalidad se flexibilizan, sin que ello implique que desaparezcan”.

Un aspecto central al momento de fijar los alcances del principio de tipicidad es que en el campo del derecho administrativo sancionatorio lo que se sanciona son, precisamente, las infracciones a los deberes previstos en la ley y no las conductas en sí mismas, como sucede en materia penal. En ese sentido se suele hablar de “infracciones administrativas”^[43].

En tal virtud, se ha sostenido que “la ‘flexibilización’ del principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador lleva a la aceptación de instrumentos como las normas en blanco, conceptos jurídicos indeterminados y normas de remisión que pueden ser legales o reglamentarias –dado el carácter técnico o cambiante de la regulación de cierto sector específico de la economía–por lo que la Sala debe analizar la forma como los decretos reglamentarios pueden ser el medio para que las infracciones administrativas cumplan el requisito de ser determinables y, en tal medida, se observe el principio de tipicidad del derecho administrativo sancionatorio”^[44] –se destaca–.

Con todo, la jurisprudencia constitucional ha subrayado de manera reiterada que si bien el legislador goza de un margen de configuración amplio para fijar las sanciones administrativas, la aplicación de estas debe orientarse en criterios objetivos para evitar actuaciones arbitrarias. En este sentido ha sostenido que al menos^[45]

las sanciones deben estar materialmente determinadas en cuanto a su clase, cuantía y término. Así, el sujeto que incurre en la conducta tipificada puede tener certeza de las consecuencias que tiene su actuar reprochable. La manera como se determina la clase de sanción, su cuantía y su término es potestativa del legislador, tal como lo ha sostenido la Corte en distintas oportunidades. Para ello, no es indispensable que establezca montos mínimos y máximos específicos. Lo importante es que la sanción esté determinada o sea determinable, incluso en su límite máximo, y que el administrado tenga un conocimiento cierto de esta.

En la sentencia C-032 de 2017^[46], la Corte Constitucional reiteró que “en el plano del derecho administrativo sancionatorio las reglas y los estándares de aplicación se encuentran bastante consolidados”. Entre estos mencionó, también, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De esa normatividad cabe destacar el artículo 1º –Finalidades de la parte primera–; el artículo 3º –Principios–; el artículo 44 que incorpora los principios de razonabilidad y proporcionalidad y el artículo 50 relativo a la graduación de las sanciones.

Reza el artículo 1º del CPACA –Finalidades de la parte primera–:

Las normas de esta Parte Primera tienen como finalidad proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

El artículo 3º del CPACA –Principios– dispone, por su parte,

Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la parte primera de este Código y en las leyes especiales. (…)

1. En virtud del principio de debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción.

En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in ídem.

Al tenor del artículo 44 del CPACA –Decisiones discrecionales–:

En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.

Según el artículo 50 del CPACA –Graduación de las sanciones–:

Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:

1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.

2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero.

3. Reincidencia en la comisión de la infracción.

4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión.

5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos.

6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.

7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad competente.

8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas.

Como puede verse, si es cierto que en materia sancionatoria administrativa se reconoce a las autoridades que imponen las sanciones un cierto margen de apreciación, este debe ejercerse de conformidad con las garantías que se desprenden del ordenamiento constitucional, legal y reglamentario. Principalmente, los operadores jurídicos deben aplicar el principio de razonabilidad, con arreglo al cual “el contenido de una decisión … debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.

1. Cfr., entre otras, Corte Constitucional. Sentencias C-150 de 2003. MP. Manuel José Cepeda Espinosa; C-092 de 2018. MP. Alberto Rojas Ríos; C-044 de 2023. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. ↑
2. Cfr., entre otras, Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación número 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403). Concepto emitido el 5 de marzo de 2019. CP. Germán Alberto Bula Escobar. En aquella ocasión la Ministra de Transporte formuló a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado una consulta acerca de “i) la reserva de ley en materia sancionatoria para el sector de transporte terrestre, ii) la inexistencia de algunas conductas sancionables a nivel legal en dicho sector, iii) el alcance de la nulidad declarada por el Consejo de Estado sobre el Decreto Reglamentario 3366 de 2003, (iv) la legalidad de las sanciones impuestas al amparo de la Resolución 10800 de 2003, y (v) la posibilidad de revocar de oficio o archivar las actuaciones que se hayan realizado con fundamento en la citada resolución”. Entre los interrogantes formulados por la funcionaria que fueron objeto de respuesta en el concepto aludido, cobra especial relevancia el siguiente: “¿[l]a reserva de ley en materia sancionatoria para el sector de transporte terrestre, puede contener ‘tipos en blanco o abiertos’, los cuales necesariamente tendrían que completarse solo con normas de rango legal?”. Si bien es cierto en la presente ocasión se trata de un asunto relacionado con el alcance de las competencias de la Superintendencia de Transporte en materia portuaria, lo dicho en aquella ocasión sobre la potestad sancionadora de la Administración también es aplicable en la presente oportunidad. // Para responder la pregunta formulada, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció sobre “el principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria”. En el marco de ese pronunciamiento, abordó el tema relacionado con el Estado regulador y las sanciones administrativas. ↑
3. En relación con este aspecto, la Sala advirtió que “[e]ste cambio es evidente aun cuando la presencia de normas de contenido social en la Constitución anterior ha sido utilizada para sostener lo contrario: que el Estado social de Derecho no es una novedad aparejada a la Constitución de 1991. De otro lado debe reconocerse que los desarrollos de la nueva Constitución han configurado un giro de señalada importancia: del Estado legal de Derecho al Estado constitucional de Derecho. Todo lo anterior es dicho sin perjuicio del generalizado reconocimiento del carácter transaccional del articulado constitucional, que puede ser observado como ecléctico y explicar en consecuencia la coexistencia de los mencionados paradigmas con el del Estado regulador”. ↑
4. Advirtió que en “un sentido mucho más estricto, la regulación socioeconómica dice relación con aquella intervención que realiza el Estado a través de autoridades específicamente concebidas para fijar y ajustar de manera continua las reglas de juego a las cuales deben sujetarse los actores que intervienen en una actividad socioeconómica determinada, tal como acontece por ejemplo con la intervención que realiza el Estado en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios, la cual responde a ciertos criterios técnicos y a las especificidades inherentes a su prestación y a su propia dinámica. En ese orden de ideas, la actividad sujeta a regulación reviste una especial trascendencia en cuanto compromete el desarrollo del mercado mismo en un ámbito donde, en mayor o menor medida, está involucrado el disfrute efectivo de los derechos fundamentales e individuales y donde se impone la adopción de medidas de protección social y de corrección de las fallas del respectivo mercado […]. Como bien se puede apreciar, bajo esta perspectiva el vocablo ‗regulación‘ adquiere entonces una connotación mucho más dilatada y omnicomprensiva que desborda el mero concepto de ‗producción normativa‘, para abarcar o comprender también, con mayor amplitud, la intervención orientada a corregir las ‗fallas del mercado‘, categoría de la cual forman parte los actos de competencia desleal, las prácticas restrictivas de la libre concurrencia, los abusos de la posición dominante y el establecimiento de monopolios‖. Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 11001-03-24-000- 2004-00123-01 de 30 de abril de 2009”. ↑
5. Como lo señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el Concepto 2291 de 2016. ↑
6. En su concepto la Sala indicó que “[l]a regulación impone este compromiso a los operadores que están dentro del mercado a través de medios jurídicos‖. Gérard Marcou, Introducción, en Derecho de la Regulación, los servicios públicos y la integración regional (Gérard Marcou y Franck Moderne, dirs.), Tomo II, Editorial Universidad del Rosario, L´Harmattan, 2011, p. 18”. ↑
7. refiriéndose a la sentencia C-150 de 2003. MP. Manuel José Cepeda Espinosa. ↑
8. Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto formulado el 5 de marzo de 2019. Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403). CP. Germán Alberto Bula Escobar. Ver también, Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2003. MP. Manuel José Cepeda Espinosa. ↑
9. Tal postura fue reiterada en la sentencia C-092 de 2018 MP. Alberto Rojas Ríos. ↑
10. MP. Alberto Rojas Ríos. ↑
11. En la presente providencia se reiterarán, entre otros pronunciamientos, los realizados por la Corte Constitucional en la sentencia C-044 de 2023. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. En aquella ocasión le correspondió a la Corte Constitucional definir si ¿el artículo 61 de la Ley 1480 de 2011, el cual fija la potestad sancionatoria de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor, vulnera los principios de tipicidad y reserva de ley al establecer como presupuesto de las sanciones a imponer la inobservancia de reglamentos técnicos, de normas de metrología legal, de instrucciones y órdenes emitidas por la entidad, pese a su alegado carácter indeterminado, incierto, vago y ambiguo? Para resolver el problema jurídico formulado la Sala se pronunció sobre los siguientes aspectos: i) el principio de legalidad y sus expresiones de tipicidad y reserva de ley en el derecho administrativo sancionador y ii) las facultades sancionatorias de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor. que analizó un asunto similar al que le corresponde examinar a la Sala en la presente ocasión. En la oportunidad traída a colación, la Sala Plena destacó que el artículo 29 superior incorporó el principio de legalidad en tanto componente de la garantía del debido proceso. También será reiterado el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el 5 de marzo de 2019, en el expediente con el número de radicado: 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403). CP. Germán Alberto Bula Escobar con abundantes referencias a la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa. ↑
12. Cfr. COSCULLUELA MONTANER, Luis, Manual de Derecho Administrativo, tomo I, 17ª ed., Madrid, Thomson Civitas, 2006, p. 336. Referencia extraída del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el 5 de marzo de 2019, en el expediente con el número de radicado: 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403). CP. Germán Alberto Bula Escobar. ↑
13. Cfr. Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concepto emitido el 5 de marzo de 2019, en el expediente con el número de radicado: 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403). CP. Germán Alberto Bula Escobar. ↑
14. Ibíd. ↑
15. Ibíd. ↑
16. MP. Cristina Pardo Schlesinger. En esa ocasión la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 26 (parcial) de la Ley 1340 de 2009, “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección a la competencia”, que hace referencia a la potestad sancionatoria de la Superintendencia de Industria y Comercio al señalar el monto de las multas a personas naturales, declarando su exequibilidad. ↑
17. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-031 de 2012. MP. Humberto Antonio Sierra Porto, C-135 de 2016. MP. Luis Ernesto Vargas Silva y C-394 de 2019. MP. Cristina Pardo Schlesinger, esta última providencia cita las sentencias C-710 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño y C-099 de 2003. MP. Jaima Córdoba Triviño. Todas las referencias se encuentran contempladas en la sentencia C-044 de 2023. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. ↑
18. MP. Cristina Pardo Schlesinger. ↑
19. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-530 de 2003. MP. Eduardo Montealegre Lynett y C-406 de 2004. MP. Clara Inés Vargas Hernández. ↑
20. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-044 de 2023. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. ↑
21. MP. Eduardo Montealegre Lynett. En esta sentencia se enjuiciaron varios artículos de la Ley 769 de 2002, “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. ↑
22. MP. Eduardo Montealegre Lynett. En esta sentencia se enjuiciaron varios artículos de la Ley 769 de 2002, “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. ↑
23. MP. Paola Andrea Meneses Mosquera. ↑
24. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-094 de 2021. MP. Paola Andrea Meneses Mosquera. En aquella ocasión se llamó la atención acerca de cómo “[d]e manera reiterada, la Corte ha explicado que los principios de legalidad y tipicidad tienen un alcance distinto en el derecho administrativo sancionador, en comparación con el derecho penal, a pesar de que este también es una rama del derecho mediante la cual el Estado ejerce el ius puniendi”. ↑
25. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-860 de 2006. MP. Humberto Antonio Sierra Porto. En aquella ocasión, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de los artículos 209 y 211 (parciales) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituidos por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003. ↑
26. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-044 de 2023. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. ↑
27. Corte Constitucional, Sentencia C-860 de 2006. MP. Humberto Antonio Sierra Porto. ↑
28. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-044 de 2023. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. ↑
29. Corte Constitucional. Sentencia C-242 de 2010. MP. Mauricio González Cuervo, reiterada en la Sentencia C-032 de 2017. MP. Alberto Rojas Ríos. ↑
30. De acuerdo con lo indicado en las sentencias C-092 de 2018. MP. Alberto Rojas Ríos y C-412 de 2015. MP. Alberto Rojas Ríos. ↑
31. Corte Constitucional. Sentencia C-406 de 2004. MP. Clara Inés Vargas Hernández. ↑
32. MP. Manuel José Cepeda Espinosa. ↑
33. Estos elementos fueron reiterados en las sentencias C-242 de 2010. MP. Mauricio González Cuervo y C-135 de 2016. MP. Luis Ernesto Vargas Silva. ↑
34. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-044 de 2023. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. ↑
35. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-350 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa. En esa ocasión la corporación concluyó que se viola la prohibición de tipos sancionatorios disciplinarios indeterminados cuando estos emplean conceptos que no tienen un “grado de indeterminación aceptable constitucionalmente”, en especial, cuando se trata de normas que tipifican faltas conductas que no tengan una relación con las exigencias propias del desempeño profesional ni afecten la integridad de la profesión como tal, como ocurre, por ejemplo con normas sancionatorias disciplinarias que prohíben cometer actos contra “la moral” o “las buenas costumbres”. Por lo tanto, declaró la inexequibilidad del numeral 9 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, “por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único”. Referencias citadas en la sentencia C-044 de 2023. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. ↑
36. Siguiendo los fundamentos de la Sentencia C-350 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa, en la C-910 de 2012. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez la Corte sostuvo: “[c]on respecto a los denominados ‘conceptos jurídicos indeterminados’, este tribunal ha afirmado que su admisibilidad debe ser evaluada en cada caso particular, atendiendo a las siguientes pautas: || – La indeterminación no puede ser examinada en abstracto, sino siempre en el contexto específico en el que se enmarca el respectivo concepto. La razón de ello es que como el derecho no es la simple sumatoria de palabras, sino que está conformada por normas que asumen la forma de reglas o principios, únicamente en función de estas normas se puede definir su legitimidad. Así, por ejemplo, la expresión ‘buenas costumbres’ puede ser admisible en el contexto de un precepto concreto, pero no en otro distinto. || – El criterio para establecer la admisibilidad de un concepto indeterminado en un contexto particular es su incidencia e impacto en los principios y derechos constitucionales, de modo que cuando de su utilización se sigue una restricción injustificada de los mismos, se afecta su validez. || – Cuando la indeterminación del concepto puede ser superada y disuelta, de modo que a partir de los elementos de juicio que ofrece el propio ordenamiento jurídico se puede identificar y precisar el contenido, sentido y alcance del respectivo precepto, no se configura la inconstitucionalidad”. Referencias citadas en la sentencia C-044 de 2023. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. ↑
37. MP. Mauricio González Cuervo. En esa oportunidad, la Corte declaró la exequibilidad del inciso primero del artículo 137 del Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre policía”, que establece que “[l]os espectadores están obligados a guardar la compostura y el decoro debidos”. Referencia citada en la sentencia C-044 de 2023. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. ↑
38. Al respecto la Corte en la sentencia C-435 de 2013. MP. Mauricio González Cuervo puntualizó: (i) Los conceptos jurídicos indeterminados no suponen la discrecionalidad de las autoridades puesto que implican clasificar una situación para tomar una única medida apropiada o justa. || (ii) Si bien se admite cierto grado de indeterminación y ambigüedad en el lenguaje jurídico, no todo concepto jurídico indeterminado es per se inconstitucional. [Lo que debe evitar el Legislador es] emplear palabras y conceptos que impliquen un grado de ambigüedad tal, que afecten la certeza del derecho y lleven a una interpretación absolutamente discrecional de la autoridad a quien corresponde aplicar determinada disposición, especialmente cuando se trata de normas que restringen el derecho a la libertad en sus múltiples expresiones. || (iii) Cuando sea posible esclarecer un concepto jurídico indeterminado, a partir de las herramientas hermenéuticas que ofrece el propio ordenamiento, la disposición no será inconstitucional. Por el contrario, si el concepto es tan abierto que no puede ser concretado en forma razonable, se desconoce el principio de legalidad. || (iv) En materia sancionatoria, ya sea penal o disciplinaria, la exigencia de certeza sobre el supuesto de hecho de una norma es mayor puesto que la aplicación de esta puede implicar una afectación más profunda de los derechos y libertades constitucionalmente protegidas”. Referencia citada en la sentencia C-044 de 2023. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. ↑
39. Es común que en la jurisprudencia constitucional se refiera a la “aplicación con matices” de los principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador, expresión tomada de la jurisprudencia y doctrina española. Esta referencia fue extraída de la sentencia proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sentencia del 5 de marzo de 2019, en el expediente con el número de radicado: 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403). CP. Germán Alberto Bula Escobar. ↑
40. Por todas, cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-044 de 2023. Antonio José Lizarazo Ocampo. Cfr., asimismo, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sentencia del 5 de marzo de 2019, en el expediente con el número de radicado: 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403). CP. Germán Alberto Bula Escobar. ↑
41. Por todas, cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-044 de 2023. Antonio José Lizarazo Ocampo. Cfr., asimismo, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sentencia del 5 de marzo de 2019, en el expediente con el número de radicado: 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403). CP. Germán Alberto Bula Escobar. ↑
42. MP. Rodrigo Escobar Gil. ↑
43. ↑
44. Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto emitido el 5 de marzo de 2019. Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403). CP. Germán Alberto Bula Escobar. ↑
45. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-094 de 2021. MP. Paola Andrea Meneses Mosquera. ↑
46. MP. Alberto Rojas Ríos. ↑