1. Procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho fundamental de petición
Cuando se trata de proteger el derecho de petición, el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que quien resulte afectado por la vulneración a este derecho fundamental no dispone de ningún mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita efectivizar el mismo.
Por esta razón, quien encuentre que la debida resolución a su derecho de petición no fue producida o comunicada dentro de los términos que la ley señala, esto es, que se quebrantó su garantía fundamental, puede acudir directamente a la acción de amparo constitucional.
Como puede verse, el accionante acude a la acción de tutela para reclamar contra una autoridad pública, la protección a uno de sus derechos fundamentales, y siendo ésta el único mecanismo disponible para su pretensión, es forzoso concluir que la misma está llamada a proceder en términos de subsidiariedad.
Además del requisito de subsidiariedad, otro asunto que debe ser examinado de forma previa al análisis de fondo del caso, es el relativo al requisito de inmediatez.
La Corte Constitucional (sentencia T-149 de 2013) ha llamado la atención sobre el hecho de que, por disposición del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela tenga por objeto procurar “la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”.
Esto significa, que dadas las condiciones de gravedad de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de las personas, el constituyente procuró un mecanismo procesal cuya potencialidad es considerablemente superior a la de otros medios de defensa judicial; de trámite preferente y sumario, que se justifica en el acudir con prontitud.
Justamente, el principio de inmediatez se deriva de tal interpretación y se refiere al tiempo dentro del cual es razonable ejercer la acción de tutela, para abordar oportunamente la eventual concesión del amparo.
Conforme a la declaración de inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que si bien puede ejercerse la acción de tutela en cualquier momento, ello no significa que el amparo proceda con completa independencia del transcurso del tiempo para presentar la petición. Particularmente, la tutela deviene improcedente cuando la demanda se interpone después de transcurrido un lapso injustificadamente extenso, desde la fecha en que sucedieron los hechos o viene presentándose la vulneración o el riesgo contra los derechos fundamentales.
De ahí, que el examen de inmediatez deba consultar la justificación y la razonabilidad del tiempo desatendido por el accionante, pues no será lo mismo que demore la presentación de la tutela porque procure agotar cierta actividad administrativa ante la entidad, tendiente a obtener la protección de sus derechos, a que se mantenga impávido por todo el tiempo entre el acaecer conculcador y la petición de amparo. De igual forma, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha flexibilizado este requisito en consideración a otros elementos, por ejemplo cuando el afectado pertenece a un grupo de especial protección constitucional.
2. El derecho de petición
La Corte Constitucional ha precisado que el derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, es una garantía fundamental de aplicación inmediata (C.P. art. 85), cuya efectividad resulta indispensable para la consecución de los fines esenciales del Estado, especialmente el servicio a la comunidad, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la misma Carta Política y la participación de todos en las decisiones que los afectan; así como el cumplimiento de las funciones y los deberes de protección para los cuales fueron instituidas las autoridades de la República (C.P. art. 2°).
De ahí, que el referido derecho sea un importante instrumento para potenciar los mecanismos de democracia participativa y control ciudadano; sin dejar de mencionar que mediante su ejercicio se garantiza la vigencia de otros derechos constitucionales, como los derechos a la información y a la libertad de expresión.
Según su regulación legislativa, el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que el ejercicio del derecho de petición, entendido también como una actuación administrativa, debe someterse a los principios de economía, imparcialidad, contradicción, eficacia y, especialmente, publicidad y celeridad, según lo estipula el artículo 3° del Estatuto.
Tal como la anterior codificación, la vigente permite que las peticiones sean formuladas tanto en interés general como en relación con los asuntos de interés particular, y destaca la obligación de resolver o contestar la solicitud dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su recibo, salvo algunas excepciones.
Igualmente, el anterior Código Contencioso establecía que la efectividad del derecho de petición constituía un deber esencial de las autoridades. En la misma línea, el conjunto normativo vigente señala como falta disciplinaria gravísima la desatención a las peticiones y a los términos para resolver, así como el desconocimiento de los derechos de las personas ante los servidores públicos y en ciertos casos, ante particulares.
Entendido así, como garantía constitucional y legal, el ejercicio del derecho de petición por parte de los ciudadanos, supone el movimiento del aparato estatal con el fin de resolver la petición elevada e impone a las autoridades una obligación de hacer, que se traduce en el deber de dar pronta respuesta al peticionario.
Justamente, este deber esencial de parte de la administración, que se deriva del mandato superior a obtener pronta resolución, ha sido desarrollado y sistematizado por la Corte Constitucional en conjunto con otros elementos característicos del derecho de petición, que conforman su núcleo fundamental.
La efectividad y el respeto por el derecho de petición, se encuentran subordinados a que la autoridad requerida, o el particular según se trate, emitan una respuesta de fondo, clara, congruente, oportuna y con una notificación eficaz.
En relación con los tres elementos iniciales -resolución de fondo, clara y congruente-, la respuesta al derecho de petición debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición. Quiere decir, que la solución entregada al peticionario debe encontrarse libre de evasivas o premisas ininteligibles que desorienten el propósito esencial de la solicitud, sin que ello implique la aceptación de lo solicitado.
Desde luego, este deber de contestar de manera clara y coherente, no impide que la autoridad suministre información adicional relacionada con los intereses del peticionario, pues eventualmente ésta puede significar una aclaración plena de la respuesta dada.
Respecto de la oportunidad de la respuesta, como elemento connatural al derecho de petición y del cual deriva su valor axiológico, ésta se refiere al deber de la administración de resolver el ruego con la mayor celeridad posible, término que en todo caso, no puede exceder del estipulado en la legislación contencioso administrativa para resolver las peticiones formuladas.
Si bien en algunas oportunidades, la administración se encuentra imposibilitada para dar una respuesta en el lapso señalado por el legislador; en principio, esta situación no enerva la oportunidad o la prontitud de la misma, pues la autoridad está en la obligación de explicar los motivos y señalar un término razonable en el cual se realizará la contestación.
En estos casos, el deber de la administración para resolver las peticiones de manera oportuna, también debe ser examinado con el grado de dificultad o complejidad de la solicitud, ejercicio que de ninguna manera desvirtúa la esencialidad de este elemento, pues mientras la autoridad comunique los detalles de la respuesta venidera, el núcleo fundamental del derecho de petición, esto es, la certidumbre de que se obtenga una respuesta a tiempo, se mantiene.
Asimismo, el derecho de petición sólo se satisface cuando la persona que elevó la solicitud conoce la respuesta del mismo. Significa que ante la presentación de una petición, la entidad debe notificar la respuesta al interesado.
Cabe recordar que el derecho de petición, se concreta en dos momentos sucesivos, ambos subordinados a la actividad administrativa del servidor que conozca de aquél. En primer lugar, se encuentra la recepción y trámite de la petición, que supone el contacto del ciudadano con la entidad que, en principio, examinará su solicitud y seguidamente, el momento de la respuesta, cuyo significado supera la simple adopción de una decisión para llevarla a conocimiento directo e informado del solicitante.
De este segundo momento, emerge para la administración un mandato explícito de notificación, que implica el agotamiento de los medios disponibles para informar al particular de su respuesta y lograr constancia de ello.
Sobre la obligación y el carácter de la notificación, debe precisarse en primer lugar, que ésta debe ser efectiva, es decir, real y verdadera, y que cumpla el propósito de que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el solicitante.
Esta característica esencial, implica además que la responsabilidad de la notificación se encuentra en cabeza de la administración, esto es, que el ente al cual se dirige el derecho de petición está en la obligación de velar porque la forma en que se surta aquélla sea cierta y seria, de tal manera que logre siempre una constancia de ello.
La constancia que logre obtener la entidad de la notificación de su respuesta al peticionario, constituye la prueba sobre la comunicación real y efectiva que exige la jurisprudencia para perfeccionar el núcleo esencial del derecho de petición, desde luego, siempre que la respuesta se ajuste a las exigencias que líneas atrás fueron desarrolladas.
Por supuesto, esta constancia no es homogénea en todos los casos, pues han de considerarse las particularidades de cada notificación según las condiciones del peticionario. Así, aunque en la mayoría de casos el medio regular sea la notificación por correo certificado, habrá situaciones que permitan la comunicación de la respuesta a través de medios electrónicos o digitales a solicitantes cuya facilidad de acceso a medios informáticos lo permita y mientras lo consientan; sin embargo, habrá situaciones en que la dificultad para ubicar al solicitante, aún por medios ordinarios, se intensifica, como cuando se trata de personas domiciliadas en zonas rurales o metropolitanas. En estos casos, especialmente, la administración debe adecuar su actuación a las circunstancias del peticionario y agudizar su esfuerzo por que la notificación sea lo más seria y real posible.
A partir de esta reflexión, es claro que si la entidad está obligada a tener una constancia de la comunicación con el peticionario para probar la notificación efectiva de su respuesta, con mayor razón el juez constitucional, para evaluar el respeto al núcleo esencial de tal garantía debe verificar la existencia de dicha constancia y examinar que de allí se derive el conocimiento real del administrado sobre la respuesta dada.
Como se anotó, la constancia no tiene que ser idéntica ni uniforme en todos los casos, pero a pesar de sus elementos diferenciadores, debe permanecer en ella la propiedad esencial que lleve al juez de tutela al convencimiento de que hubo notificación efectiva al interesado. Así, los soportes que generen una duda razonable en el juzgador constitucional, por su falta de aptitud, idoneidad o suficiencia probatoria, deben ser examinados con mayor rigor para determinar si se ajustan a la realidad y certeza de la notificación de la respuesta.
En síntesis, la garantía real al derecho de petición radica en cabeza de la administración una responsabilidad especial, sujeta a cada uno de los elementos que informan su núcleo esencial. La obligación de la entidad estatal no cesa con la simple resolución del derecho de petición elevado por un ciudadano, es necesario además que dicha solución remedie sin confusiones el fondo del asunto; que este dotada de claridad y congruencia entre lo pedido y lo resuelto; e igualmente, que su oportuna respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, sin que pueda tenerse como real, una contestación falta de constancia y que sólo sea conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información. (Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-149 de 2013).
3. Modelo de acción de tutela para proteger el derecho de petición (Tomado del libro «Acciones de tutela, cumplimiento, populares y de grupo», Carlos Augusto Patiño Beltrán, Leyer, Quinta edición, 2024).
Señor
Juez
E.S.D
Ref: Acción de tutela
Demandante: …
Demandado:
Yo, … , mayor de edad, con domicilio en…, portador de la cédula de ciudadanía No. … de…, actuando en mi propio nombre con todo respeto manifiesto a ud. que en ejercicio del derecho de tutela consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamento por el Decreto 2591 de 1991, por este escrito formulo Acción de Tutela contra colpensiones cuyo presidente actual lo es el Dr. … o quién haga sus veces con domicilio en la … de la ciudad de Bogotá D.C. a fin de que se le ordene dentro de un plazo prudencial perentorio, en amparo de mi derecho fundamental de petición, sea absuelta mi solicitud formulada a ese Instituto escrito de fecha …..
Hechos
Como trabajador independiente del sector privado y afiliado a Colpensiones a pensiones Régimen de Prima Media con prestación definida, he efectuado cotizaciones a dicho Instituto desde el 1° de Julio de 1985 hasta la fecha actual.
En escrito de fecha … solicite a Colpensiones se me expidiera una certificación sobre la totalidad de semanas de cotizaciones efectuadas para pensión dentro del Régimen de Prima Media con prestación Definida y a efecto de establecer si ya cumplo con los requisitos exigidos en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 para tener derecho a pensión de vejez.
Transcurridos más de …. a partir del día siguiente a mi solicitud, esta no ha sido absuelta, como tampoco se me ha informado el motivo de la demora y la fecha en que me será resuelta.
Derecho fundamental violado
Con la omisión de actuar por parte de Colpensiones frente a mi petición escrita de fecha…, estimo se está violando entre otros de mis derechos fundamentales el consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política que establece:
“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.”
El derecho fundamental que le asiste a toda persona para presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés particular y obtener pronta respuesta, para el caso presente, la expedición pronta, rápida y oportuna de la certificación sobre las cotizaciones por mí efectuadas al instituto de seguro social, el artículo sexto del Código Contencioso Administrativo, Código este que regula el procedimiento administrativo a que están sometidas las actuaciones de las autoridades públicas cuando cumplan funciones administrativas, ordena:
“Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta”.
El instituto de seguro social, es una empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autónoma administrativa y patrimonio independiente, vinculado al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y dentro de sus funciones propias está la de administrar el sistema de pensiones dentro del Régimen de Prima Media con prestación definida de que trata la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.
El derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta, es un derecho público subjetivo de la persona para acudir ante las autoridades con miras a obtener pronta contestación a una solicitud o queja. A diferencia de los términos y procedimientos jurisdiccionales, el derecho de petición es una vía expedita de acceso directo a las autoridades y la posibilidad de ésta de no contestar las reclamaciones o solicitudes que conlleva la configuración del fenómeno del silencio administrativo, no debe entenderse como vía expedita para el desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición.
La teoría del núcleo o contenido esencial de los derechos fundamentales es una garantía constitucional contra su vulneración. El núcleo esencial de un derecho fundamental puede definirse como el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares.
En la ponderación de valores constitucionales requerida en cada caso, es necesario garantizar una especial “fuerza de resistencia” a los derechos fundamentales, representada en la teoría del núcleo esencial, frente a otros valores jurídicos consagrados en la Constitución, por lo cual, el ejercicio efectivo del derecho de petición supone el derecho a obtener una pronta respuesta o resolución. Las dilaciones indebidas en la tramitación y respuesta a una solicitud, constituye vulneración del derecho fundamental de petición, derecho que tampoco está, ni puede estar sometido a razones de trámite como volumen de solicitudes por resolver, orden de solicitudes, carencia de personal, etc. Toda vez que la Constitución Política contiene una escala de valores impide, salvo casos de extrema necesidad, conceder prioridad a un bien jurídico por encima de un derecho fundamental. La Constitución es norma de normas (art. 4 C.P.) y la efectividad de los derechos fundamentales, tales como el de petición, en ningún caso puede ser anulada por razones de orden administrativo o procedimental.
De todo lo anteriormente expuesto es forzoso concluir que, la no respuesta oportuna por parte de Colpensiones a mi solicitud escrita de fecha … constituye omisión violatoria de mi derecho fundamental de petición.
Procedencia y legitimidad
Esta Acción de Tutela es procedente de conformidad con lo establecido en los artículos 1, 2, 5 y 9 del Decreto 2591 de 1991, ya que lo que se pretende es que se garantice … y toda vez que, la petición consiste en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela actúe o se abstenga de hacerlo según el inciso 2° art. 86 de la C.P.: siendo únicamente aceptables como otros medios de defensa judicial, para los fines de exclusión de la Acción de Tutela, aquellos que resulten aptos para hacer efectivo el derecho, es decir, que no tienen tal carácter los mecanismos que carezcan de conducencia y eficacia jurídica para la real garantía del derecho.
La existencia de “otro medio de defensa” ha sido reiteradamente explicado por la H. Corte Constitucional, en el sentido de que no siempre que se presentan varios mecanismos de defensa, la tutela resulta improcedente. Es necesario además una ponderación de eficacia de los mismos a partir de la cual se concluya que alguno de los otros medios existentes, es tan eficaz para la protección del derecho fundamental como la acción de tutela misma y en tal sentido en la Sentencia T-526 del 18 de septiembre de 1992 Sala Primera de Revisión, manifestó:
“… Es claro entonces que el otro medio de defensa judicial a que alude el artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando menos, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que, por naturaleza, tiene la acción de tutela. De no ser así, se estaría haciendo simplemente una burda y mecánica exégesis de la norma, en abierta contratación con los principios vigentes en materia de efectividad de los derechos y con desconocimiento absoluto del querer expreso del constituyente.”
Para los efectos de que trata el artículo 37 y 38 del Decreto 2591 de 1991, manifiesto bajo juramento que, con anterioridad a esta acción no he promovido acción similar por los mismos hechos.
Anexos
Fotocopia de mi solicitud escrita elevada a colpensiones en fecha … con radicado No…
Notificaciones
La accionada, puede ser notificada en la … de esta ciudad de Bogotá, D.C.
El suscrito las recibirá en … o en la secretaría de su despacho.
Respetuosamente;
…
C.C. … de …
