Acceso al desempeño de cargos públicos

Proceso de selección. El principio de mérito como pilar fundamental. Distinción entre convocatoria pública y concurso de méritos excepcionales.
Corte Constitucional
Sentencia: Abril 24 de 2024 (SU-138)
Referencia: Exp. T-9.624.226
Magistrada: Dra. Cristina Pardo Schlesinger

El principio del mérito se desprende claramente de los artículos 125 y 126 superiores. El artículo 125 determina que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y su nombramiento es mediante concurso público. Asimismo, consagra que “el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”.

El artículo 126^[1], por su parte, dispone que, con excepción de los concursos públicos regulados por la ley, “la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterio de mérito para su selección”.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que la constitucionalización del principio del mérito tiene tres propósitos fundamentales. El primero, asegurar el cumplimiento de los fines estatales mediante el ingreso al servicio público de personas calificadas, que garanticen la eficacia y la eficiencia en el desempeño de su función. El segundo, garantizar múltiples derechos ciudadanos, como el derecho de acceso a cargos públicos; el debido proceso, “visto desde la fijación de las reglas y criterios de selección objetivos y transparentes previamente conocidos por los aspirantes”^[2]; y el derecho al trabajo, debido a la estabilidad del sistema de carrera, del cual solo se puede ser expulsado por calificación no satisfactoria de la actividad laboral, por violación del régimen disciplinario, entre otras razones definidas en la ley. El tercero es la posibilidad de que la ciudadanía acceda en igualdad de condiciones a la función pública a través de mecanismos objetivos que evalúan el mérito, la capacidad e idoneidad del aspirante, evitando prácticas clientelistas^[3].

En palabras de la Corte, el principio del mérito “se concreta principalmente en la creación de sistemas de carrera y en el acceso a cargos públicos mediante la realización de concursos o procesos de selección. Por medio de ellos, y a través de criterios objetivos, se busca determinar la idoneidad, capacidad y aptitud de los aspirantes para ocupar un cargo, teniendo en cuenta la categoría del empleo y las necesidades de la entidad”^[4].

Lo anterior permite afirmar que, en las convocatorias públicas para conformar listas de elegibles, diferentes al sistema de carrera, el criterio del mérito también debe verse reflejado en la aplicación de pautas que permitan elegir objetivamente a los participantes con las mejores capacidades y la idoneidad suficiente para desempeñar el cargo público al que aspira.

Con la incorporación del mérito como criterio orientador en las convocatorias públicas para conformar listas de elegibles, se busca lo mismo que en los concursos de méritos: por un lado, eliminar la posibilidad de que la selección se base en criterios subjetivos, que no permiten identificar si la persona es competente e idónea para el cargo; y, por el otro lado, implementar criterios objetivos, que sí permiten verificar estas características.

La jurisprudencia constitucional ya se ha referido a la posibilidad de adelantar concursos públicos para la provisión de cargos de servidores que no son de carrera^[5]. Esto por cuanto la propia Constitución no excluye esta opción en su artículo 125 y, además, el artículo 126 ibidem se refiere a la implementación de convocatorias públicas para la elección de servidores atribuidas a las corporaciones públicas, como los concejos, asambleas y el Congreso de la República.

En el caso del proceso de elección de contralor general de la República, la Constitución Política en su artículo 267 dispuso que lo eligiera el Congreso de la República, “de lista de elegibles conformada por convocatoria pública con base en lo dispuesto en el artículo 126 de la Constitución […]”. A su turno, el artículo 126 superior, como ya se indicó, dispone que, en ese tipo de elecciones, esto es, las que adelantan las corporaciones públicas como concejos, asambleas y Congreso de la República, deben hacerse previa convocatoria pública “en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterio de mérito para su selección”.

Para el caso bajo revisión es pertinente resaltar que la Sección Quinta del Consejo de Estado ya se ha referido a las diferencias conceptuales de las expresiones “convocatoria pública” y “concurso de méritos”, como formas de acceso al servicio público previstas en la Constitución^[6]. Al respecto, ha señalado que ambas expresiones implican un proceso de selección de servidores públicos basados en la libre concurrencia, la publicidad, la transparencia, al objetividad, la eficiencia, la confiabilidad y el mérito. No obstante, se diferencian en que “es característica esencial del concurso que la lista de elegibles se ordene estrictamente de acuerdo con el resultado del procedimiento de selección (regla de mérito), de modo que quien obtiene la mejor calificación adquiere el derecho a ser nombrado en el respectivo cargo”^[7]. Mientras que, con la expresión convocatoria pública, el artículo 267 superior opta por un mecanismo de selección en el que “al final del proceso de selección, las corporaciones públicas conservan la posibilidad de valorar y escoger entre los candidatos que han sido mejor clasificados”^[8].

En suma, el principio del mérito constituye un eje transversal a las distintas modalidades de acceso al servicio público. En los concursos públicos de mérito, el grado de objetividad es inversamente proporcional a la discrecionalidad del nominador, en la medida en que ninguna de sus etapas permite grado alguno de subjetividad al momento de proveer la vacante ofertada. Por el contrario, en la convocatoria pública, el principio del mérito no impide que el nominador cuente con cierto grado de discrecionalidad otorgado por la Constitución y la ley, al momento de elegir entre los finalistas. Por ejemplo, en el caso de la elección del contralor general de la República, como se verá más adelante, el Congreso de la República puede elegir a cualquiera de los integrantes de la lista de elegibles que resulte del proceso de selección en el que se apliquen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterio de mérito; pero no está obligado a elegir a quien haya obtenido el mayor puntaje como resultado de las pruebas adelantadas.

1. Artículo modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015. ↑
2. Sentencia C-387 de 2023. ↑
3. Id. ↑
4. Id. En el mismo sentido, la Corte Constitucional señaló en la Sentencia C-588 de 2009 lo siguiente: “El concurso es así un instrumento que garantiza la selección fundada en la evaluación y la determinación de la capacidad e idoneidad del aspirante para desempeñar las funciones y asumir las responsabilidades propias de su cargo, e impide que prevalezca la arbitrariedad del nominador y que, en lugar del mérito, favorezca “criterios subjetivos e irrazonables, tales como la filiación política del aspirante, su lugar de origen […], motivos ocultos, preferencias personales, animadversión o criterios tales como el sexo, la raza, el origen nacional, la lengua la religión, o la opinión pública o filosófica, para descalificar al aspirante”. ↑
5. Sentencias T-182 de 2021, C-105 de 2013; C-181 de 2010; T-329 y T-715 de 2009. ↑
6. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de junio de 2019, consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad.: 11001-03-28-000-2018-00602-00. Sobre esta diferencia, la Sección Quinta se apoya en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil. ↑
7. Id. ↑
8. Id. ↑